WILLEMSTAD - Wat als een megaproject op Curaçao het milieu ernstig bedreigt, maar niemand de overheid kan tegenhouden omdat er geen expliciete milieuregels bestaan? In dit opiniestuk laat bioloog en jurist Jeff Sybesma zien dat die aanname niet klopt. Sterker nog: een Milieueffectrapportage (MER) is juridisch gezien wél verplicht — ook al ontbreekt een formele MER-wet. De analyse onthult een web van lokale wetten, internationale verdragen en rechterlijke uitspraken die de overheid dwingen tot actie, of ze dat nu wil of niet.
Door | Jeff Sybesma
Een MER – Milieueffectrapportage – is een onderzoek dat de milieugevolgen van een gepland (grootschalig) project of activiteit in kaart brengt. Dit gebeurt vóórdat het project wordt uitgevoerd. Het doel is om schade aan natuur en leefomgeving tijdig te signaleren en zo mogelijk te voorkomen.
Wat valt onder ‘milieu’?
Het begrip ‘milieu’ wordt breed geïnterpreteerd. Het omvat zowel het ‘groene’ milieu (natuur, landschap, planten en dieren) als het ‘grijze’ milieu (leefomgeving van mensen, zoals luchtkwaliteit, geluidshinder en bodemvervuiling). Het milieu is dus alles wat van invloed is op het leven van mens, dier en plant.
Waarom is een MER nodig?
De overheid moet ervoor zorgen dat nieuwe of bestaande activiteiten – zoals bouw- en ontwikkelingsprojecten – geen ernstige schade toebrengen aan mens, dier of natuur. Dat betekent dat vóór de uitvoering van een project een MER uitgevoerd moet worden.
Toch bestaat er vaak weerstand bij projectontwikkelaars vanwege de kosten en de mogelijke vertraging. Ook de overheid kan terughoudend zijn, uit vrees voor economische schade als een project niet doorgaat. De vraag is dan: is een MER juridisch verplicht?
De rol van de LvGNat en het SPAW-protocol
De Landsverordening grondslagen natuurbeheer en -bescherming (LvGNat) is de belangrijkste wet op Curaçao voor natuurbescherming. Daarnaast kent Curaçao een Rifbeheerverordening die alle koralen en zeeschildpadden beschermt.
De LvGNat verwijst naar het SPAW-protocol van de Cartagena Conventie. SPAW is de afkorting van ‘Specially Protected Areas and Wildlife’ en biedt bescherming aan bedreigde dier- en plantensoorten in het mariene milieu. Artikel 8A van de LvGNat verbiedt verstoring van soorten die zijn opgenomen in de bijlagen I en II van dit protocol – bijvoorbeeld zeeschildpadden, sternen en sommige koralen.
Deze bijlagen zijn automatisch van kracht in de Curaçaose rechtsorde via een zogenaamde ‘dynamische verwijzing’. Dynamische verwijzing is een juridische constructie waardoor de aangewezen verdragsverplichtingen rechtstreeks doorwerken in ons juridisch systeem.
Volgens artikel 13 van het SPAW-protocol moeten bij projecten die deze beschermde soorten of gebieden kunnen aantasten, vooraf de milieugevolgen – inclusief cumulatieve effecten – worden onderzocht. Daaruit volgt logisch dat een MER verplicht is wanneer zo’n project wordt overwogen.
Er zijn in de loop der tijd tevens diverse pogingen gedaan om tot specifieke MER-regels te komen. Eerst via een Lbham zoals de Hinderverordening die voorschrijft. Vervolgens samen met de conceptLandsverordening grondslagen milieubeheer. Echter, al deze wetgevingsproducten zijn blijven steken in de conceptfase.
Wat houdt een MER precies in?
Op Curaçao is een MER (nog) niet wettelijk gedefinieerd. Toch ontslaat dat de overheid niet van de verplichting om milieueffecten te (laten) onderzoeken. Dit blijkt uit eerdere vergelijkbare rechterlijke uitspraken, zoals in de Isla-zaak (2020), waarin de overheid stelde dat ze geen luchtkwaliteitsnormen hoefde te hanteren bij gebrek aan vastgestelde wetgeving.
De rechter oordeelde echter dat de overheid zich niet mag verschuilen achter zijn eigen nalatigheid en dat dan internationale standaarden, zoals die van de WHO, moeten worden toegepast.
Een vergelijkbare redenering geldt voor MER: het ontbreken van lokale regels ontslaat de overheid niet van de plicht tot onderzoek. In afwezigheid van eigen normen kan bijvoorbeeld worden verwezen naar internationale standaarden, zoals ISO-richtlijnen of de Nederlandse MER-systematiek.
Andere relevante regelgeving
Ook andere wetten maken het uitvoeren van een MER feitelijk noodzakelijk:
-
De Landsverordening maritiem beheer: Artikel 20 verbiedt bouwwerken in zee (pieren bijvoorbeeld) zonder vergunning. Als voor een vergunningsaanvraag onderzoek nodig is, zijn de kosten voor rekening van de aanvrager, aldus de wet. Aangezien in onze zee koralen voorkomen die beschermd zijn, dient een dergelijk onderzoek door middel van een MER vooraf te worden verricht.
-
De Hinderverordening 1994: Deze verordening vereist een vergunning voor milieubelastende activiteiten. Er zijn meer dan 60 activiteiten geïdentificeerd. Artikel 31 stelt dat bij landsbesluit activiteiten kunnen worden aangewezen waarvoor een MER verplicht is. Een besluit is echter nooit genomen, mogelijk om economische redenen. Toch betekent dit niet dat een MER niet verplicht is, zeker niet bij potentieel schadelijke projecten in relatie tot beschermde organismen ingevolge andere regelingen zoals de LvGNat.
-
Bouw- en Woningverordening (1935): Deze sterk verouderde regeling bevat geen MER-plicht, maar ook hier geldt dat bij grootschalige bouwprojecten de overheid verantwoordelijk blijft voor bescherming van milieu en gezondheid.
-
De ruimtelijke ontwikkelingsregelgeving waaronder het Eilandelijk Ontwikkelingsplan (EOP). Daarin staat expliciet dat de ruimtelijke voorwaarden dienen te worden geschapen voor het behoud van een gezond leefmilieu, onder meer door het veiligstellen van natuur- en recreatieruimte in overeenstemming met de toekomstige omvang van de bevolking, alsmede door het zuiver houden van water, bodem en lucht. En dat de minister daartoe geregeld onderzoek doet verrichten. Een MER is daartoe het geëigende vehikel.
Internationale mensenrechten en milieubescherming
Er speelt ook een internationale dimensie. Onder het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) kunnen ernstige milieuvervuiling en natuuraantasting een schending vormen van artikel 2 (recht op leven) en artikel 8 (recht op privé- en gezinsleven).
Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft al herhaaldelijk geoordeeld dat staten verplicht zijn burgers te beschermen tegen ernstige milieuschade.
In januari van 2025 werd Italië nog veroordeeld in de zaak Cannavacciuolo and Others v. Italy wegens ernstige milieuvervuiling. Uit de Isla-zaak blijkt dat de rechter ook naar deze jurisprudentie kijkt. Het betekent dat om vast te stellen dat er geen inbreuk wordt gemaakt op artikel 2 en 8 EVRM een MER noodzakelijk is en dit gereflecteerd wordt via eventueel opgelegde voorwaarden in de toegekende vergunning.
Conclusie
Hoewel Curaçao nog geen specifiek uitgewerkte regelgeving kent voor de MER, volgt uit internationale verdragen, lokale wetten en jurisprudentie dat een MER verplicht is bij grootschalige projecten met mogelijke milieugevolgen. Onder de streep betekent dit dat men zich niet mag en ook niet kan verschuilen achter het ontbreken van formele regels.
Een MER moet integraal onderdeel zijn van de vergunningsprocedure. Burgers en belanghebbenden kunnen – via procedures als een LOB- of LAR-zaak – eisen dat zo’n rapport wordt opgesteld en dat op basis daarvan vergunningen worden geweigerd of voorwaarden kent ter bescherming van natuur en milieu.
Jeff Sybesma is bioloog en jurist. Deze bijdrage is geheel op eigen titel geschreven.
